ANALISI KEBIJAKAN PROGRAM ELEKTRIFIKASI DAN PROGRAM 10 RB MEGAWATT TAHAP 1 DAN TAHAP 2
I. Pendahuluan
Untuk mencapai ketahanan energi nasional yang menjamin kelangsungan pertumbuhan nasional melalui restrukturisasi kelembagaan dan optimasi pemanfaatan energi alternatif seluas-luasnya. Maka pemerintah mengambil kebijakan dalam bidang energy nasional yang terintegrasi sesuai dengan Rencana Induk Energi Nasional. Dimana pemerintah menargetkan rasio elektifikasi 100 persen dalam kurun 13 tahun kedepan, dengan mengeluarkan kebijakan peningkatan kapasitas pembangkit listrik sebesar rata-rata 3.000 MW per tahun mulai 2010 dengan rasio elektrifikasi yang mencakup 62% pada 2010 dan 80% pada 2014.
II. Permasalahan
• Kondisi geografis Indonesia yang terdiri dari banyak pulau yang tersebar.
• Rasio elektrifikasi yang baru mencapai sekitar 65% (39 juta pelanggan)
• Ketidakseimbangan antara permintaan dengan pasokan tenaga listrik.
• Infrastruktur pasokan energi primer maupun energi listrik masih terbatas terutama di luar Jawa-Bali.
• Mismatch antara potensi sumber energi primer yang sebagian besar berada di luar Jawa dengan pusat beban yang terkonsentrasi di Jawa-Bali.
• Ketergantungan terhadap sumber energi fosil masih tinggi, sementara iklim pengembangan potensi energi terbarukan yang cukup melimpah masih belum mendukung karena biaya produksi listriknya lebih mahal, kecuali bila ada dukungan dari pemerintah baik berupa kebijakan fiskal maupun regulasi interdept terkait lainnya.
• Tarik menarik antara kewajiban untuk berkontribusi dalam upaya mitigasi perubahan iklim dengan upaya mengejar pertumbuhan ekonomi.
III. Analisa
Dari sisi keseimbangan suplai dan permintaan, krisis listrik nasional terjadi karena pasokan listrik tidak mampu mengimbangi kebutuhan dalam perekonomian. Sejak krisis 1997, bisa dikatakan tidak ada penambahan kapasitas pembangkit baru yang signifikan.
Produksi listrik stagnan sejak 1998, hanya tumbuh sekitar 3 persen per tahun, atau di bawah laju pertumbuhan ekonomi yang 5-6 persen sekarang ini. Angka pertumbuhan produksi listrik sebesar ini tidak bisa mengimbangi pertumbuhan permintaan listrik yang 7-8 persen per tahun.
Persoalan underinvestment bukan hanya dialami oleh pembangkit, tetapi juga jaringan transmisi dan distribusi. Sistem Jawa-Bali yang paling maju dan saling tersambung (interkoneksi) dengan jaringan 500 kV dan kabel laut 150 kV pun sebenarnya belum sepenuhnya saling tersambung karena kelemahan dalam sistem transmisi dan distribusi ini.
Sistem Jawa-Bali juga sangat rawan karena terlalu menggantungkan diri pada dua pembangkit besar, PLTU Suralaya (3.400 MW) dan PLTU Paiton (2.400 MW), yang sudah tua dan "sakit-sakitan".
Untuk mengimbangi laju konsumsi listrik yang diperkirakan mencapai 8-10 persen per tahun hingga tahun 2013, Indonesia, menurut pemerintah, memerlukan tambahan kapasitas pembangkit sebesar 24 gigawatt (GW) hingga tahun 2013. Kapasitas terpasang pembangkit yang dimiliki sekarang ini sekitar 24,7 GW.
Beban ini tidak mungkin ditimpakan hanya pada PT PLN yang beberapa tahun ini terus dilanda kesulitan keuangan. Ironisnya, meski berbagai upaya pembenahan regulasi dan insentif sudah dilakukan pemerintah, investasi swasta tidak juga kunjung masuk.
Demikian pula berbagai program fast track yang dimaksudkan untuk mengatasi krisis listrik dalam jangka pendek (terutama di Jawa-Bali), seperti proyek PLTU batu bara 10.000 MW yang ditargetkan selesai pada tahun ini, juga tidak jelas perkembangannya sampai sekarang.
Berdasarkan kajian, faktor utama yang menarik investor untuk masuk ke sektor ketenagalistrikan adalah pertumbuhan permintaan, laju elektrifikasi, kompetitif tidaknya struktur tarif, potensi keuntungan (return on investment), tingkat risiko, keterbukaan pasar, fundamental jangka panjang dan stabilitas politik dan demokrasi.
Dari faktor-faktor tersebut, mereka melihat Filipina merupakan tempat menarik untuk investasi kelistrikan, disusul Thailand, Vietnam, India, Malaysia, dan China. Sedangkan Indonesia bersama Sri Lanka dan Pakistan dianggap tidak menarik.
Salah satu alasan tidak masuknya investor adalah karena tidak adanya kerangka kebijakan (regulatory framework) yang jelas. Salah satu yang diinginkan investor adalah kepastian tentang tarif. Persoalannya, struktur tarif yang sekarang ini tidak didukung oleh undang-undang kelistrikan yang benar.
Di satu sisi, mereka yang mendukung dianulirnya UU Kelistrikan Nomor 2 Tahun 2002 menginginkan tarif listrik tetap ditentukan oleh pemerintah, namun harga BBM untuk pembangkit diserahkan pada mekanisme pasar. Ini yang membuat investasi di kelistrikan menjadi tidak menarik bagi investor.
Aturannya sekarang ini tidak tegas. Harganya (listrik) tak boleh ditentukan oleh pasar, tetapi peranan pemerintah untuk melakukan ini juga terbatas. Tidak masuknya investasi swasta mengakibatkan struktur industry kelistrikan tetap didominasi oleh PT PLN yang tidak efisien, penuh korupsi, dan tidak mampu menjadi ujung tombak ekspansi pembangunan kelistrikan karena kesulitan keuangan yang terus merundungnya sejak krisis.
Keterpurukan PLN, selain bersumber dari kebobrokan di dalam, juga karena kebijakan pemerintah yang kontradiktif, dan keterlambatan pemerintah membayar subsidi ke PLN membuat PLN tidak bisa membeli pasokan BBM atau gas ke Pertamina dan PGN sehingga upaya pelayanan PLN ikut terganggu.
Konsekuensi dari kondisi ini, upaya menggenjot pasokan kelistrikan juga terkendala. Ini baru bicara pembangkit. Krisis listrik sebenarnya gambaran krisis energi nasional akibat kegagalan dalam pengelolaan sumber daya energi nasional secara optimal.
Program konservasi dan diversifikasi energi bukan baru kali ini saja disuarakan, tetapi di lapangan tidak segera terlihat realisasinya, kendati status net importer dan kelangkaan BBM sudah dirasakan beberapa tahun terakhir. Keberanian mengurangi subsidi secara signifikan baru ada pada pemerintahan sekarang ini. Kendati dikritik dan memunculkan dampak temporer yang sangat berat bagi perekonomian, kebijakan pengurangan subsidi secara tajam dua kali dalam tahun 2005 itu menjadi fondasi awal yang kokoh untuk menata kebijakan energi ke depan.
Dari sisi suplai, problem utama sistem kelistrikan Indonesia sekarang ini, adalah ketergantungan yang sangat besar pada sumber energi yang mahal. Sekitar 80 persen pembangkit milik PT PLN yang memasok sekitar 90 persen kebutuhan listrik nasional masih mengandalkan pembangkit termal seperti minyak, gas dan batu bara. Akibatnya, ketika harga BBM melonjak, biaya pembangkitan juga menjadi sangat tidak efisien dan sangat mahal.
Di luar Jawa-Bali, sistem kelistrikan yang dikembangkan juga belum efisien dan masih banyak mengandalkan pada diesel yang berbahan bakar solar, belum terinterkoneksi, dan belum mampu melayani konsumen secara optimal. Krisis listrik di Tanah Air dan kealpaan mengembangkan energi alternatif terbarukan itu sebenarnya hanya manifestasi dari kebijakan energi yang tidak bervisi jauh ke depan, karena cenderung menganggap minyak tidak akan pernah habis.
Salah satunya adalah kebijakan subsidi BBM regresif yang diterapkan pemerintah beberapa dekade terakhir. Kebijakan subsidi ini dituding sebagai biang keladi amburadulnya pengelolaan energi di Indonesia, karena justru tidak mendorong terjadinya konservasi dan diversifikasi energi, sehingga menjadi beban berat bagi keuangan negara, sumber inefisiensi, dan modus praktik-praktik penyelundupan.
Kebijakan energi murah lewat subsidi itu juga membuat program-program pengembangan listrik di daerah, seperti listrik pedesaan, pun tidak mengandalkan sumber energi terbarukan yang tersedia secara melimpah di daerah setempat, tetapi justru pada sumber energi mahal seperti genset solar.
Untuk konservasi dan diversifikasi energi nasional, pemerintah sebenarnya sudah mengeluarkan Peraturan Presiden Nomor 5 Tahun 2006 mengenai Kebijakan Energi Nasional. Perpres ini sudah menggariskan target pemanfaatan energi optimal, yang intinya menekan penggunaan minyak dari 80 persen menjadi kurang dari 20 persen pada 2020.
Sementara peran gas dalam pembangkitan listrik diharapkan meningkat menjadi di atas 30 persen, batu bara lebih dari 33 persen, biofuel di atas 5 persen, panas bumi di atas 5 persen, dan 5 persen sisanya dari biomassa, nuklir, mikrohidro, surya dan angin, serta 2 persen lebih dari batu bara cair. Namun, lagi-lagi persoalannya selalu ada pada implementasi. Meski sudah ada cetak biru kebijakan energi nasional dalam rangka konservasi dan diversifikasi, pelaksanaan di lapangan terasa kurang gereget. Salah satu contoh, program biofuel yang jalan di tempat.
Tujuan Inpres No 1 Tahun 2006 tentang Pasokan dan Pemanfaatan biofuel adalah mendorong pengembangan proyek-proyek biofuel di Indonesia yang pro-growth (mendorong pertumbuhan ekonomi), pro-poor (mengentaskan kemiskinan), dan pro-job (menciptakan lapangan kerja) dengan pendekatan multisektoral.
Pada dasarnya, program ini hanya menggebu-gebu di muka, melempem di tengah jalan. Untuk bioetanol, misalnya, banyak daerah atau petani atau daerah yang sebelumnya sudah antusias menanam jarak pagar karena iming-iming manfaat ekonomisnya, akhirnya harus menyaksikan semangat itu menguap begitu saja karena tidak ada tindak lanjut program di lapangan.
Salah satu yang dipertaruhkan dengan program pembangunan kelistrikan nasional adalah target elektrifikasi 90 persen pada 2020. Dibandingkan negara-negara tetangga, seperti Malaysia, Thailand, dan Filipina, rasio elektrifikasi di Indonesia termasuk rendah karena terpuruknya investasi infrastruktur sejak krisis. Dengan rasio elektrifikasi 53 persen, sekitar 70 juta penduduk belum menikmati listrik setelah 62 tahun Indonesia merdeka.
Untuk mencapai target ini, produksi listrik harus tumbuh sekitar 13,1 persen per tahun. Sekali lagi, itu tidak bisa hanya dibebankan kepada PLN. Kuncinya tetap pada iklim investasi. Dalam hal ini, seperti pada kasus proyek crash program PLTU batu bara 10.000 MW dengan China, pemerintah tidak bisa hanya "mau menang sendiri", ingin cepat, murah, namun insentif tidak diberikan.
Akhirnya, menangani krisis listrik tidak bisa hanya dengan membangun pembangkit atau jaringan transmisi dan distribusi. Untuk wilayah Indonesia yang kepulauan, kebijakan inovatif sangat diperlukan. Termasuk di sini dengan mendorong inisiatif-inisiatif pembangunan kelistrikan berbasis masyarakat dan bertumbuhnya gerakan swasembada listrik di wilayah-wilayah lumbung energi.
Jadi, masih banyak pekerjaan rumah pemerintah setelah regulasi dan iklim investasi ditata agar Indonesia tidak gelap gulita.
IV. Rekomendasi
Perlu adanya upaya dari pemerintah untuk mendorong realisasi program Pembangunan Pembangkit 10.000 MW tahap I dan II. Upaya yang diharapkan terutama dalam membuka iklim usaha yang baik, perbaikan, dan pembukaan sarana, prasarana serta infrastruktur agar terbuka peluang investasi ketenagalistrikan baik dari PT. PLN sendiri maupun dari pihak Independent Power Producer.
PLN harus bisa mengambil langkah-langkah strategis dengan memanfaatkan sumber daya yang ada dengan optimal. Sebagai contoh pada semester I tahun 2009 PLN mencatat laba yang cukup besar. Berdasarkan laporan keuangan yang telah diaudit oleh Kantor Akuntan Publik PLN membukukan laba bersih sebesar Rp 6,2 triliun. Laba ini diperoleh karena keberhasilan PLN melakukan berbagai efisiensi. Terutama dalam penekanan biaya bahan bakar minyak yang menyumbang 55% dari total pengeluaran.
Pencapaian ini merupakan prestasi tersendiri mengingat dalam beberapa tahun terakhir PLN selalu mengalami kerugian sehingga membuat kekayaan perusahaan mengalami defisit. Seperti diketahui kerugian yang dialami PLN dalam beberapa tahun terakhir membuat beban subsidi Pemerintah dalam skema Public Service Obligation (PSO) yang dimulai dari tahun 2006 meningkat secara signifikan yaitu dari Rp 33,9 triliun menjadi Rp 83,9 triliun pada tahun 2008.
PLN memperkirakan besaran subsidi listrik untuk tahun 2009 akan mencapai Rp 51,9 triliun. Perkiraan ini didasarkan pada asumsi harga minyak mentah US$80/bbl, kurs 1$ = 9.400 dan tidak ada kenaikan tarif. Dari perkiraan tersebut Pemerintah menetapkan besaran subsidi dalam APBN P tahun 2009 yaitu sebesar Rp 47,5 triliun. Dengan besarnya subsidi yang diberikan kepada PLN kita berharap PLN mampu memberikan pelayanan dengan lebih baik dan terus meningkatkan kinerja dan investasi guna mengatasi kekurangan pasokan listrik nasional.
Selain dengan mendorong kinerja dan meningkatkan efisiensi dari PLN harapan akan ketersediaan energi ini juga didukung oleh faktor eksternal yang sangat mendukung. Faktor eksternal tersebut adalah persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat kepada Pemerintah untuk memberikan tambahan margin PSO sebesar 5% kepada PLN. Penambahan margin tersebut diharapkan akan meningkatkan cash flows PLN.
Peningkatan cash flows tersebut akan berakibat kepada meningkatnya likuiditas PLN sehingga laporan keuangannya semakin baik. Membaiknya laporan keuangan PLN akan berakibat pada meningkatnya kemampuan PLN untuk melakukan investasi baik secara langsung maupun melalui pinjaman jangka panjang. Selain itu rencana Pemerintah untuk menaikan Tarif Dasar Listrik di tahun 2010 juga semakin meningkatkan potensi PLN untuk berinvestasi.
Faktor lain yang sangat membantu PLN untuk menambah kapasitas listrik nasional sekaligus meningkatkan efisiensi adalah mulai beroperasinya sebagian pembangkit listrik berbahan bakar batu bara dari Proyek 10.000 MW Tahap I pada pertengahan tahun 2010. Beroperasinya pembangkit berbahan batubara tersebut akan mengurangi beban pemakaian Bahan Bakar Minyak (BBM) yang membebani subsidi.
Pengurangan pemakaian BBM ini akan mengakibatkan turunnya biaya pokok pembangkitan tenaga listrik sehingga keuntungan PLN semakin besar. Selain itu penurunan konsumsi BBM tersebut juga berpengaruh terhadap besaran subsidi listrik Pemerintah. Penurunan beban subsidi listrik tersebut akan meringankan beban APBN sehingga dapat digunakan untuk kebutuhan lainnya. Bila kinerja PLN terus mengalami peningkatan bukan tidak mungkin subsidi listrik akan semakin berkurang atau bahkan dihapus pada tahun-tahun mendatang.
Dengan semakin membaiknya kinerja PLN kita berharap segera terwujud ketahanan energi nasional di masa yang akan datang melalui investasi yang menyeluruh dan terencana. Langkah-langkah yang sudah dilakukan Pemerintah dalam mewujudkan ketahanan energi nasional antara lain memberikan Jaminan Pemerintah kepada Investor untuk membiayai pembangunan pembangkit tenaga listrik berbahan bakar batu bara beserta transmisinya dalam Proyek 10.000 MW Tahap I.
Proyek tersebut akan dilanjutkan dengan Proyek 10.000 MW Tahap II yang lebih banyak berlokasi di luar Pulau Jawa. Jika proyek ini berjalan dengan baik PLN akan mempunyai tambahan kapasitas sebanyak 20.000 MW.
Selain kedua proyek itu Pemerintah juga sedang melakukan kajian dalam rangka mendukung dan meningkatkan investasi di bidang energi tarbarukan seperti proyek listrik geothermal. Apabila proyek-proyek tersebut berjalan dengan lancar diharapkan ketahanan energi nasional sebagaimana tertuang dalam Rencana Usaha Penyediaan Tenaga Listrik (RUPTL) PT PLN dalam Visi 75-100 yaitu tercapainya rasio elektrifikasi sebesar 100% di seluruh Indonesia sebelum Hari Ulang Tahun Kemerdekaan RI yang ke-75 di tahun 2020 dapat terwujud.
Melihat beberapa faktor di atas masyarakat berharap Pemerintah melalui PLN bisa mengatasi masalah kelangkaan energi nasional sehingga masalah pemadaman listrik tidak akan terjadi lagi. Selain program-program yang telah dan akan dilaksanakan oleh Pemerintah tantangan dari internal PLN untuk terus meningkatkan efisiensi dan efektifitas proses produksi harus terus dilakukan.
Untuk saat ini PLN harus mampu berubah dan bekerja lebih keras sehingga pemadaman listrik bisa dikurangi seminimal mungkin. PLN harus bisa menunjukkan kepada masyarakat bahwa kepercayaan yang diberikan bisa dipertanggungjawabkan dengan baik jika tidak ingin disebut sebagai Perusahaan Lilin Negara. Terlepas dari semua risiko dan tantangan yang ada kita semua berharap bahwa bangsa ini bisa mewujudkan kemandirian energi sehingga pembangunan bisa terus berjalan dengan baik.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar